东坡区人民法院

司法调解制度的发展和完善

作者: 余 放??? ??????????????????????发布时间: 2015年5月12日

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【内容提要】

调解制度在我国有着悠远的文化背景和深厚的社会基础,其作为中国司法工作的优良传统,经过半个世纪的发展与完善,已成为中国民事诉讼的法律制度,切实承担起促进社会和谐的重大历史使命和政治责任。作为一项充分贯彻“便利人民群众诉讼,便利人民法院审判”原则的制度,在人民法院一直被广泛运用,在大力提倡推进司法体制改革的今天,调解制度实施和延续是社会需求和人民所盼,时刻以调解方式化解矛盾、降低诉讼成本具有重要作用,如何化解矛盾平衡各方利益给法院调解工作提出更新更高要求,所以法院必须发挥司法调解职能作用,将法院的一家调解变成社会各界共同调解的大格局。本文从调解制度在实际工作中的运行与完善进行论证与探讨,进一步展现司法和谐的社会价值和作用。

【以下正文】

中国独有的调解制度常被西方学者称为“东方经验”。不同地区对于调解都有不同的定义,《中国大百科全书》(法学卷)对“调解”的含义作了如下解释:“双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷,由当事人申请,或人民法院、群众调解组织认为有和好的可能时,为了减少诉累,经法庭或者群众调解组织从中排解疏导、说服教育,使当事人互相谅解,争端得以解决,是谓调解。”调解作为我国一项重要的法律制度,在民事纠纷化解方面发挥着重要作用。新中国成立后,其作为解决民事纠纷的一种方式,受到了人们的高度重视,并取得很大的成就,被称为维护社会稳定的“第一道防线”。我国调解制度源远流长,久盛不衰,既有制度上的原因,又有观念上的原因。正基于此,我们有必要了解并研究我国所特有的这种解决纠纷机制。

一、我国调解制度的历史沿革

作为解决纠纷的一项制度,调解是中华民族横亘古今,最具有生命力,也最为世界所注目的法律传统。调解在我国具有悠久的历史,“早在西周的铜器铭文中,已有调处的记载,秦汉以来,司法官多奉行调处息讼的原则,至两宋,随着民事纠纷的增多,调处呈现制度化的趋势,明清时期,调处已臻于完善阶段”。明朝还在各州县及乡设立申明亭,张榜贴文,申明教化,同时由乡官受理当地民事案件与轻微刑事案件,加以调处解决。1911年,辛亥革命胜利后,孙中山先生开始全面引进西方法制,建立近代化的资产阶级政治体制。但是,由于各种各样的原因,这套法律制度并未能在中国土地上生根发芽,传统的调解仍成为解决纠纷的首选。至抗战时期,在共产党领导的陕甘宁边区和各个解放区,人民政权之司法机构即已建立了调解制度,将审判与调解工作紧密结合起来,并倡导“马锡五审判方式”。

1956年,最高人民法院提出了“调查研究,就地解决,调解为主”的民事审判工作方针;1964年,这一方针被发展为十六字方针,即“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”。至此后很长一段时期,调解成为我国民事诉讼中法院审判工作的基本政策导向。在该政策指导下,一些法院片面追求调解率,以此作为考核法官办案质量高低的标准,由此产生了大量的强迫性调解案件。因此,1979年我国在起草《民事诉讼法(试行)》时,对“调解为主”的原则做了修正,将“调解为主”改为“着重调解”。这一原则的核心是要求法院立足调解处理民事案件,将调解贯穿于审理的始终,在万不得已时才以判决结案。但是,该原则虽在用语上避开了“调解为主、审判为辅”,但就其实质而言,仍然保持着调解为主、和解优先的作法,在实践中仍存在着大量的盲目性追求调解率而所产生的强迫调解。

1991年我国开始修订《民事诉讼法(试行)》。立法机关再度对调解原则进行修改,规定“人民法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解。调解不成的,应当及时判决”。理论界将其称为自愿合法调解原则。同时,立法机关还将有关调解的规定从“普通程序”前移至“总则”部分,这样,既可以避免将调解误认为开庭前的一个必经程序,又表明调解适用于包括一、二审、再审在内的审判程序。自愿合法调解原则突出了自愿调解,从而使这调解原则更加符合人民法院民事诉讼调解的本质,同时,它否定了“着重调解”,纠正了调解与判决的关系。

近年来,随着民事审判方式改革的推进,全国法院调解结案率虽有所减少,但与判决结案相比,仍占相当比重。以笔者所在的D区人民法院2014年来说,共受理的民事案件共3703件,审结3694件,其中调解结案的2663件,占结案数的72.09%。可见,长期以来,我国的民事诉讼调解是人民法院解决当事人纠纷的一项十分重要的制度。

二、当前法院调解存在的问题及成因

在目前,我国市场经济正以更快的速度向前发展,市场经济的本质特征是民主、自由、平等和独立,它强调分权、自治和权利的保障,要求国家尽可能地干预经济关系,充分地尊重私人间的合意和选择的自由,仅从宏观上调控经济的发展。市场经济的这一本质要求体现在民事诉讼结构中,就表现为法院应当充分尊重当事人的意愿,使当事人能够按照自己的利益要求决定自己的诉讼行为,而法院对当事人自由行使诉讼权利不予干预,更不能代替当事人去处分由当事人享有的自由权利。在这种情况下,法院调解已有弊端。

第一,不符合诉讼经济的原则。自开展“大调解”工作以来,所有到法院起诉的案件都要经过先行调解,即先经过人民调解委员会调解,调解不成的,由人民调解委员会出具调解不成功的证明,当事人持证明到法院办理立案。法院立案后,法官还要先组织当事人双方调解,调解不成再开庭审理,在审理过程中,法庭辩论终结之前还要组织双方调解。即一件案件至少要经过三次调解。如果没有调解率的要求,调解成功与否,对法官没有实质意义。尤其是在当前社会诉讼激增,法院积案较多的情况下,为了照顾审限,法官选择判决或许是一种更为节省时间的办法。某种意义上可以说,现行的法院调解模式恰恰限制了调解的空间。这也是为何调解率看似增高了,案件数却逐年增加了。

第二,法官调解和审判身份重叠。我国现行的法院调解模式中,法官处理案件既当调解员又当裁判员,一身二任,调审合一,容易导致强制调解,使当事人的自愿原则虚化。“当法官以裁判者的身份进行调解时,或明或暗的强制就会在调解中占主导地位,在强制力的作用下,自愿原则不得不变形、虚化”。

事实上,近年来学术界对法院调解的质疑,也主要是围绕法院调解这种“裁判者进行调解”的地位展开的。因为,法官进行调解时主要身份应当是“调停者”但要始终把握这一身份是很难的。法官最终的裁决权,无疑是法院调解中对当事人的无形压力。司法实践中法官的“以判压调”、“以拖压调”、“以诱促调”、“强制调解”屡屡发生,使当事人难以行使处分权,有违自愿原则。更有甚者,法官也会先入为主,即在调解成立当事人拒绝签收调解书或法官调解方案不被接受情形下,法官也有可能依调解协议或调解方案判决,由此造成调判不分。

第三,调解原则的规定不尽合理。我国《民事诉讼法》第93条规定了诉讼调解必须遵循当事人自愿原则、事实清楚、分清事非的原则。制定事实清楚,分清是非原则的初衷是为了防止一些法官不重视案件基本事实的调查,在调解中无原则地“和稀泥”或对难以查清的案件执意调解的做法而制定的。但这是法院判决应遵循的原则,将其作为法院调解的原则与当事人的合意是相矛盾的。况且,我们现在的审判方式改革,强调的是职权主义和辩论主义相结合,要求法官在查明事实上追求的是法律事实而不是客观事实。这些都使产生这一原则的因素消失,所以该原则应当予以废除。

现代民事诉讼的一个显着的发展是当事人诉讼地位的提高及对法官的恣意和自由裁量权的限制。自愿原则作为法院调解的基本原则,本质就是尊重当事人对自主权利的支配,这样才能真正发挥合意解决纠纷的作用,否则强制或变相强制合意的调解就无法得到控制。而现在法院在调解上过于注重行政权力,为了完成调解率,为了大调解,有些时候不顾当事人是否自愿,都要调解。笔者感叹,为何现代法治社会,法官办案要受到如此多的规定限制?

第四,法院调解对程序、时限、适用规则等问题未作规定,法官在调解中的随意性过大。比如什么情况下构成“调解未达成协议”,什么情况下应当进入判决程序。缺乏这样的制度约束,就会造成在当事人已无调解意愿或无法达成协议的情况下,法官为了追求调解率,仍然强制当事人接受调解。法院调解作为一种制度,它的“意思自治”与“利益协调”的本质,要求调解不可能象审判那样具有严格的程序制约。但这并不意味着法院调解可以是法官随意性支配的过程,我国现行法院调解制度中缺乏程序、时限与适用规则的制约,事实上为法官的随意性留下过大的空间。

第五,法院内部的一些规定影响调解的适用。法院内部一些规定亦限制了调解的适用,如现在多数法院均规定了调解结案率、撤诉率、当庭宣判率、上诉维持率等考核指标,法官办案不得不为完成指标而调解,甚至有些无法调解的案件也强制调解,这些规定都会对法官办案的积极性产生影响。

三、调解制度的完善

(一)建立调解与诉讼相对分离的模式

目前,我国的民事诉讼采取的是“调审结合”的模式,调解贯穿于诉讼的全过程,调解作为与判决相并列的处理纠纷的一种基本方式而存在。如此设计的本意在于能够方便运用诉讼中的一切机会促成调解,“通过法院调解既可以获得与判决相同或者相近似的法律上正确的处理结果,同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性。”但判决是以追求程序公正为目的,而调解追求的是纠纷的实体解决;判决是以查清事实,正确适用法律为手段发挥作用的,而调解作用的发挥则是以当事人自愿处分自己的权利为前提的。由于两者是两种截然不同的纠纷处理方式,两者在同一程序中经常产生不可调和的分歧,在实践中往往是顾此失彼,难能两全,影响了两者效能的发挥,不利于诉讼效率和公正的真正实现。

在日本、美国等一些国家采用的是异于这种调审结合的调审分离(或调审分立)的模式,调解工作集中于诉讼之前或审理之前,大约有80-95%以上的民事纠纷都能以调解或和解的方式予以解决。尤其是美国一审中的调解全部发生在审判之前的诉辩、证据展示、调解会议、审前会议等阶段,集律师、调解机构、调解员以及法官之合力促成当事人达成一致协议,仅有5-20%的案件进入正式的诉讼程序。这对于我国调解模式的构建具有很好的借鉴价值,在案件受理后,至进入审理程序前这一时段内,设立诉讼和解制度,集中法官、代理律师、当事人的力量,通过诉辩、证据展示、调解会议、审前会议等形式,解决纠纷,以达到当事人所追求的正义和最便捷的诉讼效果。

长期以来,我国的调解制度强调说服教育,做双方当事人的思想工作,使当事人在情面上作出让步,达成妥协。这是使得调解制度陷入消沉的原因之一。在市场经济下,追求最大经济利益是每个市场主体的内心心理动机,因此,我们的调解制度应当在借鉴古今与中外的基础上作出一定的改革,使调解制度能够扬长避短,发挥优势。

现在眉山两级法院正在开展的“诉非衔接”具备了这种模式的雏形,但在实际运用中存在很多走走形式、敷衍了事的现象。导致该项工作没有真正的发挥作用,反而让老百姓觉得法院立案难。

(二)增加调解制度的程序性

调解作为一种诉讼外的纠纷解决方式,优势在于灵活性,克服诉讼的刻板和僵硬,但是作为一种制度其应有的原则标准等要有具体的规范措施,而不应因为其灵活性而使其无从把握,制度稀松。如调解的合意原则,应当加以强调,防止调解人员压制当事者达成协议的现象发生,尤其是诉讼中的调解,作为一种快捷的结案方式很容易导致审判人员不适当地适用调解来提高调解结案率。而且,审前调解与审判由同一个法官主持进行很容易导致法官将调解中的主观印象带到审判当中从而影响审判的公正性。由于审判与调解是同一个法官来主持,当事人也很容易有所顾虑,造成不应有的思想压力。所以,我们建议两者由不同的人来主持,适用不同的程序。

(三)调解并不意味着“和稀泥”,应当分清是非,调查事实,保障当事人应有的权利

从我国古代一脉相承下来的调解制度给人的印象都是说和,劝和。往往都是首先对当事人先进行一番说教劝导,而且这种劝导中往往还残存着许多古代思想的残余。如,人们往往认为如果造成矛盾,那往往双方都会有错,“一个巴掌拍不响”之类的思想广泛存在。这是文化传统的影响,当然不是短期内可以消除的,但是调解程序中,我们应当端正这种思想,避免先入为主。美国的调解制度中,几乎所有的调解程序中都有听证程序来保证作出调解的基础事实清楚,而且越是正式的调解程序听证程序也越严格,甚至在决定性ADR中,整个程序十分接近审判程序,让当事人有机会权衡利益,充分实现各项权利,也正是由此当事人才能完全心甘情愿的受调解协议的约束,减少反悔率,降低程序和资源的浪费。在我们国家重建调解体系的过程中,也要注重实体上的权利保障,调解也要分清对错,弄清是非,在此基础上给予当事人一定的自主权处分自己的实体权利。

(四)调解应注重效率

效率一般是指投入与产出之间的最佳函数关系。调解之所以受到现代社会的欢迎,一个重要原因就在于它可以节省时间、费用,能有效率地解决纠纷。眉山两级法院现在实行的“诉非衔接”工作,初衷是想为老百姓提供方便,但实际操作中人为的为当事人设置了障碍。在立案登记制度实施以前听到最多的就是当事人反映“立案难”的问题,当事人要起诉,首先要先经过当地基层人民调解委员会调解,到法院后,根据案件情况还要分流到人民调解、行政调解、行业调解或司法调解,调解再不成,才进入审理环节。这样当事人的诉讼成本增加了,时间浪费了,肯定是有怨气的。进入审理环节后,法官还要继续调解,又要被通知来回的跑,如果不同意调解,又怕得罪法官,判决对自己不利。这就是一味追求调解结案率的结果,试问在这种模式下,效率何在?当然笔者的观点可能过于偏颇,调解的本质应在于便捷,而不是反复“和稀泥”,笔者建议取消对调解率、撤诉率的考核,因为这不应该是由法官来决定的,决定权在当事人。2015年5月1日后,新的立案登记制开始实施,这种现象得到了有效的改善,实现了“有诉必理,有案必立”。

(五)正确认识诉调对接的价值

诉调对接的价值是社会发展与其自身发展的需要,在合法性基础上具有现实的可行性,而且其价值效应已在实践中凸现。正确认识诉调对接的价值,一方面有利于提高司法调解与人民调解衔接的自觉性、能动性,另一方面有利于司法调解与人民调解衔接在法治的轨道上科学发展,从而真正形成具有我国民事调解特色的“大调解”格局。

(六)采取倡导调解和鼓励调解的工作机制,对以调解、撤诉方式结案的比例要求不得规定硬性指标

这样才能调动法官的积极性,法官本身就是一种高压工作,对案件的裁判还要顾这顾那,势必导致公众对裁判公正性的怀疑,也使法官的威信降低。如果适用调解,也应保证时间,用简易程序审理案件,期限在有特殊情况的前提下,规定经上级法院批准可以延长一次。

和谐、秩序是现代调解制度的价值取向,但是在现代,最重要的应该是自由和效率。调解在一定意义上就是当事人自主交涉的延伸。改革现行的调解制度,目的不是废除它,而是重新调整诉讼中的调解与判决的关系,使之不断完善。诸多的实践证明,由于未能处理好两者关系,才导致重调轻判、以调代判,甚至强制调解、软化判决的现象发生。在这一点上要虚心学习、吸收外来的有效经验并为我所用。但法律的移植必须注重被移植地的运行环境,即借鉴国外的司法制度必须立足于我国的现实,考察我国的国情与传统,在充分的理论论证的基础上,探索各种现实的具有可行性的办法和方式,决不能简单照搬。笔者相信,随着民事审判改革的全面深入发展,调解制度会逐渐取得良好的社会效果和诉讼效果。