东坡区人民法院

行政案件相对集中管辖制度探析——以M市为例

作者: 张国亮?? ?????????????????????发布时间: 2016年9月28日

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【内容提要】

2013年1月,最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,在全国部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。三年多来,集中管辖制度在推进依法行政、提升司法权威和公信力等方面起到了十分积极的作用,但是,集中管辖制度并不能彻底根除行政诉讼体制障碍,试点工作依然存在许多困难和问题。本文通过对M市试点工作的调研,结合作者行政审判工作经历,拟对行政案件相对集中管辖制度在实践中的意义、存在问题及制度设计缺陷进行分析,并提出完善建议。

【关键词】司法改革;行政诉讼;集中管辖;人民法院

【以下正文】

引言

行政案件相对集中管辖制度施行已有三年之久,虽然目前并未在全国作普遍性推广,但是随着试点范围的逐渐扩大,行政案件相对集中管辖制度已在实践得到充分的展现,其实际效果亦管中窥豹,可见一斑,可谓利弊结存。正如部分研究者所言,“相对集中管辖改革在改善行政审判“两高四低”的困局、推进依法行政、提升司法权威和公信力等方面发挥了积极作用。由于其未能突破现行司法体制,彻底避免行政干预,现在也是步履维艰。”[[1]]“在集中优质审判资源审理行政案件、实现司法判区与行政管理区有限分离和维系行政诉讼程序安定性方面,相对集中管改革有望机制作用。但由于没有突破现行司法体制,没有对行政诉讼审级结构形成冲击,相对集中管辖改革依旧难以脱不了了之的宿命。”[[2]]

无论如何,集中管辖制度正在实施并将在未来的一段时间长期实施,全国范围内不少省份已经开始在全省范围内推行,四川省亦在今年4月开始了第二批共六个市中院的试点。所以,对行政案件相对集中管辖制度的可行性、实效性及不完整性进行研究,仍然是很有必要的。

一、行政案件相对集中管辖制度概述

(一)集中管辖制度概念及特性

行政案件相对集中管辖(下文亦称“集中管辖制度”、“行政案件集中管辖”),是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过市法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖的制度。该制度是充分贯彻党的十八大精神的新型产物,是最高人民法院对司法改革作出的探索和实践。该制度的建立,对于全面落实依法治国方略,回应和保障人民群众的司法诉求,推进法治政府建设,改善行政审判司法环境、统一司法标准、促进司法公正具有深远意义。[[3]]

纵观行政案件集中管辖制度,可以发现其具有下列性质和特征:1、行政案件集中管辖是一种新型诉讼管辖模式而非独立的行政诉讼制度。集中管辖制度是司法者打破传统模式的束缚,在现行法律制度框架下的试水,目前法律和司法解释均未对这一问题作出专门和确切规定,其还未上升为法律制度的层面。2、行政案件集中管辖是对指定管辖的变通。指定管辖是指上级法院以裁定方式指令下级法院对某一行政案件行使管辖和审理权的诉讼管辖制度。其与集中管辖制度的逻辑原理如出一辙,虽然形式上略有不同(指定管辖针对某一具体案件,采取的是裁定方式;集中管辖针对的是全部案件,采取的是行政指令方式),但不过是从特例到普遍、从零散到集中的“量”的变化,并无质的区别。3、行政案件集中管辖实质是异地交叉管辖。按照最高法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的要求,试点中院在本辖区内指定 2-3 个基层法院作为集中管辖法院,负责审理该中院辖区内部分其他基层法院管辖的一审行政案件;集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件。从四川省试点工作的具体实施来看,成都以龙泉驿区法院、新都区法院、双流县法院为集中管辖法院,乐山以峨眉山市法院和市中区法院为指定管辖法院,眉山以东坡区法院和彭山区法院为指定管辖法院。这样,集中管辖也就有了异地交叉管辖的因素。[[4]]

(二)集中管辖制度的遵循原则[[5]]

为确保集中管辖的正确实施,保证集中管辖制度顺利开展并取得实效,在实施过程中须遵循以下原则:1、坚持正确方向。集中管辖制度符合十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”及十八届四中全会“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的决定。实施集中管辖制度应坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一,确保正确政治方向。2、坚持问题导向。推进行政案件跨行政区划集中管辖,要抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题,发现解决问题的“牛鼻子”,找准不断完善行政诉讼体制机制的突破口,改革才能真正得到人民群众的信任和认可。3、坚持统筹谋划。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分,直接反映并影响国家的整体法治进程。考虑到行政诉讼与依法治国、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设最为紧密相关,能否建立公正高效权威的行政诉讼制度,直接影响全面依法治国进程。4、坚持精简效能。在人员优化上突出实行人员分类管理,法官实行员额制,重新整合编制;在法院管理上突出建立扁平化管理模式,理顺审判权、审判监督权、审判管理权的关系,减少管理层级;5、坚持突出实效。行政案件跨行政区划集中管辖“牵一发而动全身”,关系到司法改革大局,是维护司法公正、提高司法公信、完善行政诉讼体制机制的重要举措,只有让改革落到实处才是成功。

二、行政案件集中管辖的实施成效[[6]]

(一)异地交叉管辖,避免了行政直接干预司法

异地交叉管辖使得行政案件审判脱离了县级法院所在区县政府干预司法的土壤,有效地解决了“县法院审不了县部门”的尴尬。M市法院系统的试点实践表明,集中管辖法院的受案数大幅增长,全市受案总数甚至可达往年的数倍,有效地保护了当事人的诉权。试点工作开展以来,当事人对法院的信赖程度明显提高。因案件被告不是本地行政机关,审判人员更能卸下思想包袱,以保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权为出发点,更加公平、公正的审理案件。

(二)推行便民利民举措,减轻了当事人的诉累

试点坚持以人为本,走群众路线,做到便民利民。具体有效做法包括:一是加强诉前协调,积极主动的将矛盾化解在诉前;而是在服务大厅设立行政案件相对集中管辖诉讼审查窗口,指导当事人正确行使诉讼权利、参与诉讼活动,尽量减少当事人奔波;三是实行巡回立案和审判,尽可能到当地调查取证,从而减轻当事人诉讼负担;四是建立非集中管辖法院配合机制,当事人向非集中管辖法院提起诉讼或递交材料的,后者应当告知当事人向管辖法院起诉和递交,或者在收到相关材料后及时将其移送集中管辖法院。这些便民举措,加上仅象征性地收取50元诉讼费,减轻了当事人诉累。

(三)积聚审判力量,提高了业务能力和司法公信力

面对试点后受案数量大幅增加,集中管辖法院不同程度地出现审判力量、业务能力不足的问题。以M市D、P法院为例,各集中管辖法院将其他庭室业务能力突出的法官调配到行政庭,缓解了人少、案多的矛盾。经过长时间、大数量地办 理行政案件,审判人员得到充分锻炼,业务能力明显增强。据统计,试点法院所受理的行政案件,判决后上诉 案件有所减少。

(四)实行业务负责制,提高了办案效率和协调能力

考虑到行政审判的特殊性,管辖区县较多的两个试点法院进行了业务调整,取得了较好的社会效益。据报道,同为集中管辖法院的抚州市临川区人民法院指定一名审判员负责行政案件的立案审查,安排五名审判员分别负责五个县域的行政 诉讼及协调工作;抚州市南城区人民法院则安排两名审判员负责一区一县的行政诉讼及协调工作,另两名审判员负责三县的行政诉讼及协调工作。2013年,临川区人民法院所审结案件的撤诉率达70%,南城区人民法院所审结案件的撤诉率达81%。

(五)加大宣传力度,营造了良好的司法环境

集中管辖制度实施之后,M市中级人民法院及其两个指定管辖法院将集中管辖法院及其管辖范围以适当方式进行公告,充分利用网络、报纸、电视等 多种形式向社会各界广泛宣传试点工作,提升了社会各界对此次试点工作的最新认识。试点法院分别召开了行政案件集中管辖试点工作新闻发布会,就试点工作进行通报。通过上述宣传,为试点工作的开展营造了 良好的舆论氛围。

三、行政案件集中管辖存在问题及原因分析

虽然行政案件相对集中管辖制度取得了上述立竿见影的效果,但从试点运行的实践来看,也已经暴露出了不少问题。关于此,笔者比较赞同胡淑珠、郑红葛在《行政案件相对集中管辖的实践与思考》一文中所表述的观点:[[7]]

(一)思想认识尚未真正统一,一些地方缺乏改革动力

这次试点仅是各省、市落实最高法院通知要求而自行推动的一项改革,缺乏具体而明确的顶层设计,没有清晰透明的改革目标,在人员配备、编制调整、物资保障方面上级法院也未给出强有力的支持。试点法院的选择过程中,各地行政首长并不情愿本地区法院开展此项改革,试点法院院长自然也不是很情愿。院长们普遍担心没有行政首长的支持,此项工作难以持续下去。试点实践中还存在另外一些不确定的担忧,如相对集中管辖是否会被国家最终认可,改革最终的模式将是怎样,非集中管辖法院行政庭今后的去留如何等等。一位具体负责设计试点措施的同志曾直言:“我们可以向前走,但前方的目标是什么,我们很迷茫。 如果改革失败,哪怕是不声不响地默默放任结束,对自己、对事业都是很大的伤害。”可以说,试点工作一开始就是在两难境地下开展的。

(二)审判资源尚无配套政策保障,人员经费难以动态调整

试点工作开展以来,因相对集中管辖法院办案量大幅增加,案多人少的矛盾日益突出,目前只能从民事或刑事审判岗上调动一些非业务骨干力量去应对行政审判工作,行政审判专业人员严重匮乏。而对于非集中管辖法院而言,行政审判人员一下子剥离了审判业务工作,没有了主业的依托,产生了一定的失落感。这些审判人员因受地方政府财力和人力管理权限的限制又难以向集中管辖法院流动,造成人力资源的浪费。同时,由于工作量的增加及巡回审判的运用,致使经费支出增大,而行政案件收费限定每件50元,入不敷出。很明显,经费等物资保障问题短期内在制度上看不出解决的希望,只能依赖于当地法院“一把手”的重视与支持。待“一把手”热情消退理性回归时,不少法院对是否要继续支持这项改革,就会重新考量。一项改革如此缺乏人力物力的支持,仅凭一纸文件要求而推行,恐是不可能持久的。

(三)法院间的配合无制度保障,协调机制的建立存在障碍

为了最大限度地减轻当事人诉讼负担,非集中管辖法院目前仍需要配合做好文书送达、纠纷协调工作,还要接受集中管辖法院的委托进行调查取证,承担集中管辖法院来本地公务的食宿安排及法庭保障。试点期间非集中管辖法院尚可全力以赴地做好上述工作,但过了试点期以后,其势必将行政审判人员调往其他审判岗位,也不可能会对集中管辖法院的行政审判业务提供经常性的专项保障,法院内部的协调配合远景并不乐观,制度化落实较为困难。

(四)审判与信访稳控机制的错位,致使工作合力出现削减

此次改革试点不能理顺异地审判机制与本地信访稳控机制的关系,使得集中管辖与非集中管辖法院在信访工作分配和责任归属上存在推诿。非集中管辖法院没有裁判行政纠纷之职责,也就没有化解行政案件涉诉信访之理由。而集中管辖法院要对外地当事人承担信访稳控责任,真是有些勉为其难,因为其化解矛盾方案不尽然会得到外地党政领导的支持,协调工作难度较大,无形中消减了化解矛盾纠纷的工作合力。

(五)去地方化设计尚处较低层次,难以根除不当干扰

由于当前的这种管辖制度改革仅是县域范围内的改革,并未超出地市的行政区域,尚不能完全杜绝当地的行政干预。如县、区政府仍可通过他们之间的沟通联系对集中管辖法院间接地进行干预,而不少行政机关也可通过其上级机关对行政审判施加不当影响。这对于法院或法官来说,所受压力并未减轻,而且更加难以应对。按照最高法院的要求,。

并且,笔者认为,上述在我省我市试点法院开展相对集中管辖实践为样本总结出的五个方面的问题,应具有一定的普遍性,在全国数十个均已开展行政案件相对集中管辖试点的中级法院辖区或多或少地也会类似情形。同时,随着分析样本的转换、变量因素的增加,另外一些新的问题还会逐步显现出来。

四、健全行政案件集中管辖制度的建议

(一)科学制定政策制度,努力做好三个保障

1、物质资源保障

需要从上到下制定相关政策制度,根据试点的法院的不同情况,以不同标准进行物资的配备。以笔者调研的集中管辖法院P区基层法院为例,在实施集中管辖后,法院专为行政审判庭划拨专项办案经费,增加配备电脑、录音笔等数码设备以及集中管辖巡回审判专用车辆。在物资充实的基础上,法院才能更好地推行相对集中管辖改革。比如P区法院在处理一起异地的行政案件时,考虑到原告所在地位于较为偏远的农村,便采用巡回审判的方式,直接在原告所在农村的广场里开庭,这样既提升了法院公信力同时又是相对集中管辖的有力宣传方式。

一位学者关于“实现经费管理的高度集中”的建议,我认为可以采纳,他认为:“当前试点仅局限在省内个别市区,所需财力支持的数额并不是很大,集中管辖法院行政审判开支可由省市两级法院在诉讼费统筹中予以调配支持。而今后大范围推行,则建议由最高法院争取财政部在转移支付中单列,进行专项支付。待全国全面实行行政案件相对集中管辖时,各级集中管辖法院的行政审判经费支出则可由最高法院统一管理,逐级拨付至地方各级集中管辖法院。”[[8]]

2、审判力量保障

在审判力量保障机制建设方面,我认为首先要充足集中管辖法院的人员编制。随着行政案件受案数量大幅增加,案多人少的矛盾日益突出,集中管辖法院的行政审判专业人员匮乏,这主要是受到编制的影响。并且,随着试点范围的逐渐扩大,案多人少的问题与编制限制的矛盾就会不断加剧。因此,除了省高院从政法专项编制抽出一部分补给集中管辖法院外,还需要最高法院向中央编办争取行政案件相对集中管辖改革专项编制,以确保改革能够持续进行下去。此外,要不断吸收优质人力资源壮大行政审判队伍。

3、法院协调保障

这里的法院协调是指集中管辖法院和非集中管辖法院的协调配合,我认为要以制度形式确立协调原则,并主要做到以下几个方面:一是尽职履行通知、配合义务。集中管辖法院对于需要委托送达、委托调查取证、委托协调的案件,要全面、准确、及时地向非集中管辖法院通知案情和相关情况;非集中管辖法院应认真接受、移交案件起诉材料,积极配合集中管辖法院送达、调查、审理工作。二是促进信息交流和共享。集中管辖法院应分月份、季度、年份将案件受理数量和案件审理情况、结果等信息通知给案件所在地法院,使非集中管辖法院能够对本地行政诉讼的有关情况进行了解,有利于知道本地行政机关的行政执法等工作;对于一些涉访的敏感案件、集中管辖法院和非集中管辖法院要加强当事人资料、案件进展情况等信息交流,有利于借助案件所在地党委、人大、政府的力量,妥善解决敏感案件。三是加强中院的考核和指导。试点中级法院应当加强对辖区内的集中管辖法院和非集中管辖法院工作责任、协调配合的考核。在集中管辖法院和非集中管辖法院产生意见分歧时,中院应该及时介入,调解、理顺各法院之间的工作关系。

(二)建立遴选和考评机制,确保改革顺利进行

1、建立集中管辖法院的遴选机制

虽然《试点通知》中明确提出:“集中管辖法院的选择,应当考虑司法环境较好、行政案件数量较多、行政审判力量较强、经济社会发展水平较高等因素,并制定试点方案报请高级人民法院决定。”但笔者经调研后发现,“院长重视程度”是选择集中管辖法院的第一考核要素。因此,改革在全国范围推广后,就应该建立遴选集中管辖法院的统一评价标准和方法,对法院是否具备成为集中管辖法院的资格进行量化考核,从而大大减小选择的随意性。

2、建立对集中管辖法院与非集中管辖法院工作的考评机制

主要涉及两个方面:一是制定对集中管辖法院行政审判工作的考评机制。笔者在调研时发现一些集中管辖试点法院因为一些特殊原因,在改革试行之后受理的行政案件增幅不明显,无法体现出改革的作用。笔者认为对于此种情况就需要在建立集中管辖法院遴选制度的基础上进一步建立对其的考评制度,如果出现效果不理想的情况,就应该考虑更换集中管辖法院。二是制定对非集中管辖法院非诉执行案件的审查执行及对集中管辖法院的配合工作的考评机制,对于非集中管辖法院在材料移交、委托送达、委托调查取证、信息通知和共享等方面进行考核,督促非集中管辖法院配合集中管辖法院开展改革工作。

在建立考评机制的基础上,上级法院应加大对下级法院各项工作的指导、监督、检查,对不按时间节点、不按工作要求进行改革的行为进行纠正,对敷衍塞责、弄虚作假等行为追究相应责任人的责任。此外,要加大对行政案件集中管辖工作的调查研究和工作指导。

3、建立法院集中管辖改革工作参与法治政府建设考评机制

有学者提出的这一考评机制我非常赞同,即推动当地政府建立科学的法治评价体系,将管辖改革中反映出来的人员经费保障情况,行政机关负责人出庭应诉情况、协调化解和信访稳控情况均纳入当地政府部门的法制考评体系,并由法院参与该项考核的评价过程,增强法院审判体制机制改革工作在行政机关依法行政考核过程中的地位与作用。[[9]]

(三)完善信访维稳机制

在集中管辖法院审理案件的过程中,当事人以上访形式表达诉求的,试点法院与当事人所属县市党委政府及其相关部门应当共同做好信访维稳工作。试点法院主要负责释法明理等思想工作,当事人不听劝告拒绝等待司法处理结果的,当事人所属县市党委政府及其相关部门应负责做好稳控工作。在集中管辖法院审理完毕后当事人不服裁判结果进行上访的,应当将其诉求纳入审判监督程序的法治轨道内解决。信访化解和稳控职责按照属地原则由当事人所属县市党委政府负责。[[10]]

(四)抓紧立法论证,解决法律层面不衔接的问题

行政案件相对集中管辖作为最高法院提出的一项改革目标,目前已有各地第一轮试点的经验探索,现无需由各省法院决定再增加试点与否,而应尽快制定实行全国统一模式,抓紧出台关于开展行政案件集中管辖改革的实施意见,由最高法院统一部署,改革自上而下进行,各地法院不能自行其事。同时,抓住行政诉讼法即将修改的契机,积极争取将行政案件相对集中管辖规定纳入其中,从立法制度层面予以明确。[[11]]

结合以上分析,可以得出行政案件相对集中管辖的正确价值定位是“行政审判体制改革的一个过渡性措施”。作为过渡措施,其价值和意义主要体现在为探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度提供了实践经验。如何建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,是下一步司法改革的核心问题之一。相对集中管辖相比于提级管辖和异地交叉管辖的优势之一就在于其实现了司法审判区与行政管理区的分离。因此,行政案件相对集中管辖试点在这方面先试先行,总结经验教训,可以为下一步的全面推进司法管辖体制改革积累鲜活的素材和宝贵的经验。

2014年10月23日,中共十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次提出“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”以及“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。笔者亦认为——无论是相对集中管辖、设立行政法院还是维持现状,如果不能保障法院的人财物从行政机关的控制中挣脱出来,那么任何形式的改革都无法真正实现行政审判的独立和公正。



[[1]]张吉宁:“行政案件相对集中管辖研究”,页1。

[[2]]章志远:“行政案件相对集中管辖制度之省思”,载于《法治研究》2013年第10期,页17—23。

[[3]]参见《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法[2013]3号)第一、二部分,载于《人民法院报》2013年1月14日第02版。

[[4]]参见孙晓声:“行政案件集中管辖问题探析”,作者单位:河间市人民法院。

[[5]]参见程琥:“行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义”,载于《人民法院报》2015 年5 月20 日第 006 版,

作者单位:北京市第四中级人民法院。

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[[6]]参见魏灵、曾艾雪:“行政案件,集中管辖的试点样本与完善途径”,载于《法律与生活》2014年第21期,页5859

[[7]]参见胡淑珠、郑红葛:“行政案件相对集中管辖的实践与思考”,载于《人民司法》2013年23期,页54—58。

[[8]]转引自张吉宁:“行政案件相对集中管辖研究”。

[[9]]转引自张吉宁:“行政案件相对集中管辖研究”。

[[10]]前引胡淑珠、郑红葛:“行政案件相对集中管辖的实践与思考”,页57

[[11]]前引胡淑珠、郑红葛:“行政案件相对集中管辖的实践与思考”,页57、58。